A "kormányzati e-Papír" koncepció — vezetői összefoglaló

• Címke: epapír

A megoldásra váró probléma bemutatása

 

A közigazgatás jelentős mértékben az információ kezelésének és feldolgozásának a tudománya. Ez a megállapítás teljesen független a modernkori informatikától, annak létrejötte előtt évszázadokkal is igaz volt. A beérkező adatokat szigorú protokoll szerint érkeztetik, szignálják, iktatják, amely sok analógiát mutat a számítógéppel végzett modern adatfeldolgozással. A műveleteket hagyományosan emberek végzik, munkájuk során az egy-egy ügyet jellemző adatoknak egy sor feltételnek kell megfelelniük, amelyeket jogszabályokban fektetnek le. Ezért tört magának utat az informatika igen gyorsan a közigazgatásban. A gyors változás azonban csak a közigazgatás belső folyamatait és adatait érintette: irat- és dokumentumkezelés, népesség-, ingatlan- és telekkönyvi nyilvántartások, társadalombiztosítás. A térinformatika is gyorsan fejlődött és népszerűvé vált a műszakilag amúgy is képzett hatósági mérnökök körében. A fejlesztések eredményei a hivatalok falain belül maradtak, és a hivatalnokok munkáját tették pontosabbá, gyorsabbá, hatékonyabbá. Hogy lehet az, hogy az eljárások alanyai, az ügyfelek nem juthattak a rendszerek közelébe?

Ennek jó oka volt! Ugyanaz, mint a középkorban az írásbeliség elterjedésekor: a hitelesség problémája. Évszázadokba telt, amíg az írni-olvasni nem tudó ügyfelek elfogadták a jól felismerhető pecséteket, és kialakult a hiteleshelyekkel szembeni bizalom. A szárnyait bontogató számítástechnika a hierarchikus rendben működő hivatalokon belül, a fizikailag is zárt hálózatokban könnyen kezelte a problémát. Azzal mindenki tisztában volt, hogy az internet nyitott világa más. A matematikai és műszaki eszközökkel megalapozott, a közjog által elismert hitelesség itt minden más szempontot megelőz. A köz javára használatra kínált rendszernek meg kell akadályoznia, hogy az elküldött adatot illetéktelen láthassa, azt észrevétlenül megváltoztassa, a feladó letagadhassa a küldés, valamint a címzett a beérkezés tényét, időpontját. A probléma egy lehetséges - és a mai napig legelterjedtebb - matematikai megoldása az 1970-es évek vége óta ismert. A műszaki megvalósítás tíz éven belül megjelent. Ez még igen messze volt attól, hogy egy társadalom minden digitálisan írástudó polgára használhassa. Így az ügyfelek számára maradt a papír, de az interneten egyre több információhoz juttatták őket a hivatalok, és szinte minden űrlap letölthetővé vált, hogy kinyomtatva „papírként folytassa életét". Az elektronikus aláírásról alkotott 2001. évi törvény, bár fontos állomás volt, hatását a gazdaságban fejtette ki, közigazgatási hatása csekély maradt.

Az elektronikus közigazgatás, benne a hitelesség kérdése a Ket. hatályba lépésével, és az Ügyfélkapu elindulásával átlépte a létezés határát. Az Ügyfélkapu internet böngészőben megjelenő felületén bizonyos adatokat le lehet kérdezni, időpontot lehet foglalni személyes ügyintézéshez, de az egyszerűnek számító ügyeket sem lehet elintézni, például Európai Egészségbiztosítási Kártyát igényelni. A bankok, biztosítók, közműszolgáltatók, web áruházak, légitársaságok, autókölcsönzők, kulturális szolgáltatók, szállodák, brókerek és más országok hatóságai -  azaz gyakorlatilag mindenki - a böngészők és az internet szerverek által biztosított protokollon valósítják meg az adatáramlással és a hitelességgel kapcsolatos teendőket. Nálunk ez másképp alakult. A böngésző helyett - igazi hungaricumként - egy Általános Nyomtatványkitöltő program (ismertebb nevén ÁNYK) került bevezetésre. A programot az adóhivatal a papír alapú adóbevallások számítógépes kitöltésére, kinyomtatására, opcionálisan elektronikus benyújtására tervezte. A rendszer annyira nem szakadt el a papírtól, hogy a nyomtatványok tervezését az egyes lapok méretének (A4 vagy A3, álló vagy fekvő) meghatározásával kell kezdeni. A megoldás ahhoz hasonló, mintha egy iratkezelő programban alszámos iktatáskor laponként tíz főszámot, azon belül főszámonként további négy alszámot hozhatnánk létre, függetlenül a valós igénytől. Ilyen programot senki nem használna saját jószántából. Az ÁNYK esetében a Magyarországon forgalmazott számviteli rendszereket illesztették a programhoz, így a könyvelők jól tudják alkalmazni mindennapi munkájuk során. A nyomtatványok beküldéséhez ügyfélkapus azonosító-jelszó párosra van szükség, akárcsak a böngészőben, azaz hitelességi szempontból a rendszer ugyanazt nyújtja. A házibankon, közösségi médián, online vásárláson szocializálódott átlagos felhasználó ugyanakkor úgy érzi, hogy a bolondját járatják vele. Álljon itt egy tipikus példa, hogy miért!

Példaként maradjunk az Európai Egészségbiztosítási Kártyánál. A magyarorszag.hu oldalon az "okmányok", illetve a "társadalombiztosítás" menüpontok nem vezetnek a keresett ügytípushoz. A keresőben az "európai egészségbiztosítási" szavak találati listájában a csak a tizedik kapcsolódik a témához. Kiválasztás után az OEP oldalára mutat egy link, amelyen egy újabb link az "Igénylőlap Európai egészségbiztosítási kártyához" címet viseli. Ezt megnyomva letöltődik egy program. Az Ügyfélkapun azt írták, hogy az ÁNYK-t is telepítenünk kell. A link a NAV honlapjára visz, ahol egy kattintással indul is a letöltés. Mivel a program Java futtató környezetet igényel, így előzetesen azt is telepítenünk kell. Ehhez a jogtulajdonos Oracle nevű amerikai cég nem biztosít magyar nyelvű környezetet. A több oldalas licenc szerződés feltételeit is angolul kell elfogadnunk. Miután a Java települt, a NAV javaslatára az ÁNYK webstartos telepítésével próbálkozunk. Az eredmény egy üzenet: "A(z) „abevjava_install.jnlp” nem nyitható meg, mert nem azonosított fejlesztőtől származik." A második módszerként ajánlott "jar" fájlos telepítésre ugyanaz az üzenet, csak a ".jnlp" helyett ".jar" a biztonsági okból nem futtatható program kiterjesztése. A számítógép biztonsági beállításainak kikapcsolását követően (!) a telepítés elindul. A beépített fájlstruktúra ugyan bizonyos esetben nem hozható létre, de ha az ügyfél ismeri operációs rendszerének jogosultság-kezelését, akkor a program megengedi, hogy az ügyfél ahhoz igazodjon. Az ÁNYK elindult. Most abba belépve kell megkeresni a nyomtatványok telepítése menüpontot, majd telepíteni a „NEU.67.A.jar” programot. Érdemes az Ügyfélkapus adatokat is megadni, hogy majd online tudjuk beküldeni a kitöltött kérelmet. A nyomtatványon meg kell adnunk saját adatainkat, pedig a Központi Rendszer pontosan tudja, hogy kik vagyunk, hiszen felhasználói azonosítónkat a kormányablakban történt személyes megjelenésünkkor adták ki, mást pedig, ebben az ügyben nem képviselhetünk. Fontos az is, hogy ha az ügyfél az online szolgáltatások igénybevételéhez egyre gyakrabban használt mobil eszközét használja, akkor már a Java környezet telepítésénél elakad, mivel azokra ez nem telepíthető. Ha a digitális írástudást a fenti folyamat végrehajtásán mérnénk, az emberiség közel száz százaléka írástudatlannak számítana.

Az új technológiákat eleinte mindig a lelkes szakemberek próbálják ki. Nekik is kihívás a fenti procedúrán sikerrel végigmenni. Másfél évtizeddel ezelőtt ilyen volt a jellemző ügyfél. Ma nem ilyen. Egyszerűen csak szeretné elintézni az ügyét. Nem érti, hogy a példában említett ügyben miért nem talál a „társadalombiztosítás” címszó alatt egy gombot, amelyet megnyomva tudomásul veszi a hivatal, hogy EU TAJ kártyára van szüksége, ha előtte belépéssel azonosította magát. A fenti példában láthattuk, hogy a magánemberek által igényelt elektronikus szolgáltatásokat az ÁNYK-ból a böngészőbe, azaz weblapokra kell migrálni, miközben el kell szakadni a fizikai nyomtatvány fogalmától, és a jogilag hiteles információt kell architektúránk középpontjába állítani. Érdekes megjegyeznünk, hogy elsőkén az ÁNYK gazdája, a NAV lépett. A magánszemélyek által legtöbbet használt személyi jövedelemadó bevallása és jóváhagyása rövidesen böngészőbe, azaz webes felületre kerül, ahol elemi felhasználói ismeretekkel, valóban mindenki igénybe tudja venni a szolgáltatást. A gyors megoldás tehát az űrlapok webes migrációja lenne? Nem! Egyrészt idén a központi közigazgatásban sok szereplő átalakul, megszűnik, vagy feladatát más veszi át. A régi szereplők már nem kezdenek el ezzel a kérdéssel foglalkozni, az újak pedig inkább stabilizálni akarják a szolgáltatásokat, mint „röptében” módosítani. Másrészt a régi, papír formátumot mechanikusan reprezentáló nyomtatványok „webesítése” egy műszaki értelemben könnyebben igénybe vehető, de továbbra is logikátlan megoldást konzervál a korábban leírtak miatt. Nem gondolom, hogy a példaként emlegetett OEP elmaradna az elektronikus közigazgatás átlagától. Ezért érdekes, hogy az OEP másfél éves „új” honlapjának indulása óta az Ügyfélkapun szereplő linkek jó részét még nem írták át. Kattintáskor nem az adott téma, hanem az intézményi kezdőlap jön be. Jellemző, hogy ezt senki nem teszi szóvá, a kudarcok hatására nyilván nem is használják. A közigazgatás jó része nem sürgeti, hogy elektronikus úton szolgálja ki az ügyfelet. Mivel az egyes szereplők aktív közreműködésére nem lehet számítani, így központi megoldásra van szükség.

A magyar közigazgatásban van egy olyan megoldás, amely univerzálisan alkalmazható: amikor egy hivatalnak levelet írok, akkor azt a posta kézbesíti, ott érkeztetik, szignálják, iktatják,  megválaszolják, „ügyintézik”. A válasz lehet csupán egy tájékoztatás arról, hogy használjak egy adott űrlapot, adjak be mellékleteket, esetleg személyesen jelenjek meg. Nem foglalkoznak az azonosításommal, a hitelesség kérdésével. A közigazgatás körülbástyázta magát az elektronikusan intézett ügyekből fakadó problémák ellen, de a papír esetén ez elmaradt, így ez a csatorna szinte korlátlanul használható. Egy fellebbezés esetén a fehér papírra kell írni, hogy az ügyfél mit akar, és persze derüljön ki belőle, hogy kiről és milyen ügyéről van szó! Felmerül a kérdés, hogy ez a módszer miért nem működik az Ügyfélkapun keresztül is. Hallottam már olyan ellenérvet, hogy az ügyfél nem tudná, hogy ki a címzett, hiszen ő a problémát ismeri, nem az annak megoldására rendelt hivatalt. Az Ügyfélkapu ugyanakkor szakmailag korrekt és főleg érthető tájékoztatást ad. Mindenesetre olyan ügyleírás nincs rajta, amelyből az illetékes hivatal ne derülne ki. Ha a megoldás megtalálásának reményében ezt elolvassa az ügyfél, de elektronikus ügyintézési szolgáltatást nem talál, teljesen értelmetlen őt abban megakadályozni, hogy levelet írjon, annál is inkább, mert - a papírral ellentétben - ott valóban azonosítja magát.

 

Az Ügyfélkapu kormányzati e-Papír szolgáltatása

 

A Kormány hatáskörébe tartozó közigazgatási szervek tájékoztatás és ügyintézés céljából honlapokat üzemeltetnek. Valamennyi ilyen honlap fixen meghatározott részén, azonos helyen, például a lábléc legalsó sorának bal oldalán (azaz elején) kötelezően el kell helyezni egy jól felismerhető logo-t, amely kattintásra az Ügyfélkapu kormányzati "e-Papír" szolgáltatására visz. A szolgáltatás központi, az Ügyfélkapu része, nem az egyes hivatalok nyújtják. A honlap betöltése előtt a szerver ellenőrzi, hogy az ügyfél belépett-e az Ügyfélkapura, munkamenete validált-e. Ha nem, az ismert bejelentkezési képernyő jelenik meg. Sikeres bejelentkezés esetén megjelenik a szolgáltatás honlapja. Itt ki lehet választani egy listából a lehetséges címzetteket. A feladó adatait a bejelentkezéshez használt felhasználó azonosító alapján a rendszer kitölti, azon az ügyfél nem módosíthat. A levél tárgyát az ügyfél szabadon megadhatja. Ezt követően két beviteli mezőbe be lehet írni az ügy esetleges előzményére vonatkozó azonosítót, például iktatószámot vagy ügyszámot. Kitöltésük nem kötelező. Utána egy nagy méretű (több soros) szövegszerkesztési beviteli mezőbe korlátozott méretű (pl. max. 4096, esetleg 8192 karakteres) szabad szöveget lehet beírni. Papír formában beadható űrlap fájlként csatolható (pl.: maximum 3 db pdf vagy korlátozott méretű jpg fájl). Ebben az ügyfél megszólíthatja a címzettet, leírhatja az ügyet. A honlapon szerepelne egy, a szolgáltatás használatának feltételeire mutató link, de a legfontosabb feltételek a honlapon is megjelennek. Például az ügyfél tudomásul veszi, hogy ezen szolgáltatás keretében olyan ügyekben fordulhat a címzetthez, mint a postai tértivevényes küldeménnyel (tehát pl. adót így nem vallhat be), azzal a módosítással, hogy az azonosítása már megtörtént, illetve, hogy választ kizárólag elektronikus formában, a jelenleg használt Ügyfélkapuja értesítési tárhelyére kaphat. Az ügyfélnek lehetősége van a levelet elküldés előtt tárolni, majd szerkesztését egy későbbi időpontban folytatni. A műveletet meg lehet szakítani; a tárolt, de még el nem küldött levelet le lehet törölni. Az elküldés gomb megnyomása után a szabályosan megírt levél XML formátumban, egy, a küldő Ügyfélkapura vonatkozó, csak a NISZ Zrt. által értelmezhető azonosítóval a címzett hivatali kapujába kerül, így a NISZ majd tudja, hogy melyik Ügyfélkapu értesítési tárhelyén kell a választ elhelyezni.

A hivatali kapuból a címzett letölti az XML állományt, és azt - választása szerint - a NISZ Zrt. által biztosított szolgáltatással vagy programmal, illetve saját irat- és dokumentumkezelő rendszerébe beolvasva megtekinti, esetleg kinyomtatja. Innentől a címzett a jogszabályok által meghatározott keretek között kezeli az ügyet. Az ügy kezelése az ügyfél számára nem lehet hátrányosabb annál, mintha postai tértivevényes levélben kereste volna meg a hivatalt. Az ügyintézés eredményeként előállt választ a NISZ Zrt. által meghatározott (egyszerű) formátumban, a meghatározott elektronikus tárolóba írja, amelyet a NISZ Zrt. a korábban leírt referencia azonosító alapján az ügyfél értesítési tárhelyén elhelyez.

A válasz pdf formátumban, az Ügyfélkapus ideiglenes tárhelyre érkezik, elektronikusan hitelesítve.

 

A koncepció megvalósításához kapcsolódó lehetséges feladatok:

 

Műszaki:

1. Minden kormányzati közigazgatási szerv köteles a kormányzati e-papír szolgáltatásra mutató logo-t honlapjának láblécén, az utolsó sor elején elhelyezni. A link URL-je tartalmazza a szerv azonosítóját, amely alapján a megjelenő szolgáltatásban alapértelmezett címzetté válik. A kiválasztást az ügyfél módosíthatja. Az Ügyfélkapu általános részén elhelyezett link ilyen alapértelmezett címzettet nem tartalmaz.

2. A NISZ Zrt. a szolgáltatást megvalósítja:

  • megtervezi a központi honlapot, és kifejleszti az azt működtető szerver oldali programot,
  • közzéteszi a küldemény és a válaszküldemény XML definícióját a címezhető hivatalok részére (a formátumot akár szövegszerkesztővel is meg kell tudni formázni),
  • kifejleszti a megtekintő programot, amely a küldemény kinyomtatását is lehetővé teszi,
  • az értesítési tárhely szolgáltatás integrációja az e-papír szolgáltatáshoz.

 

3. A címezhető hivatalok

  • a hivatali kapujukról letöltött e-papír küldemények irat- és dokumentum kezelő rendszerükbe betöltését kifejlesztik, vagy a NISZ Zrt. által biztosított megtekintő program ügyintézői használatát, vagy a papírra történő nyomtatást lehetővé teszik,
  • a válaszküldemény NISZ Zrt. által közzétett formában történő előállítását szoftveres vagy ügyviteli úton megvalósítják.

 

Ügyvitelszervezés:

1. A NISZ Zrt. az új szolgáltatáshoz szükséges tevékenységekkel frissíti dokumentációját, a help desk szolgáltatásokat és üzemeltetési rendjét;

2. a címezhető hivatalok a szükséges mértékben módosítják az iratkezelési és ügyviteli szabályaikat.

 

Jogalkotás:

1. Szükséges a közfeladatot ellátó szervek iratkezeléséről szóló 335/2005 Korm. rendelet módosítása az új szolgáltatás jogi bevezetésével. Általánosságban a papír alapú küldeményekre vonatkozó szabályokat javasolt alkalmazni.

2. Kormányrendeletben javasolt a szolgáltatással címezhető közigazgatási szerveket kötelezni a rendszerben történő részvételre.

3. Amennyiben az ilyen esetekben ki akarjuk zárni a papír alapú ügyintézés lehetőségét, úgy módosítani szükséges a 2015. évi CCXXII. törvény 15. § (3) szerinti más módon történő kézbesítés kötelezettségét (az e-Papír-on kezdeményezett ügyekben ezt a kötelezettséget nem szabad előírni!).

A szolgáltatás bevezetésének javasolt határideje: 2017. január 1.

 

Vágujhelyi Ferenc

elnök

Nemzeti Hírközlési és Informatikai Tanács

NHIT Online Akadémia

Digital Hungary